关于成德绵经济带灾后重建的若干问题及建议
邱 健
5.12汶川大地震给我们带来了巨大的破坏。但这一突发的自然灾害却同时打破了灾区居民原有的社会关系网络，打破了灾区原有的行政规划和利益格局，使之具备了统筹城乡综合配套改革的关键条件。地震对重灾区几乎毁灭性的破坏，也使得我们有可能放下对改革阵痛的畏惧，克服体制的惰性，在废墟中迈出跨越性的一步。此外，在抗震救灾过程中，政府与社会力量的良性互动已经逐步开启，为我们进一步探索有效发挥民间力量创造了条件。
一、以灾民安置推动城乡格局转变
可以考虑将灾区及周边相关城市整体纳入统筹城乡综合配套改革试验的框架之下。对于丧失家园的城镇和山区灾民，应当借鉴三峡库区移民安置的经验，统一划定安置任务，纳入各接收地区政绩考核指标，实现化整为零，异地分散安置。20%可通过对口支援省市的帮助实现跨省安置，80%可安置到省内地处平原、发展前景较好、辐射功能较强且远离地震带的地区中心城市（城区及纳入城区规划的近郊），如成都、德阳、绵阳、眉山、乐山等。采取多种措施，积极鼓励投亲靠友，自行安置。通过灾民异地分散安置，实现困难与成本的分解、分担；通过对山区灾民进城安置，提高城市人口所占比重，为提高全省城市化水平创造条件。
对于平原地带粮食主产区的农村灾民，以原地安置为主。可借鉴台湾新村建设的经验，集中修建居民社区，在耕作区域与生活区之间实现公交化。大力推进农业多样化与产业化经营，发展现代农业。
二、以人口和产业迁移推动城镇体系合理布局
成都及周边地区城乡二元结构矛盾十分突出，特别是"大城市带大郊区"的历史包袱太重，地区中心城市缺位，建制镇数量多且规模小，聚集非农业人口的能力太弱，而分散低效居住的大量农村人口已经给这一地区的资源、环境承载能力带来了巨大压力。灾后重建中，一味增加灾区防震投入、增强抗震等级并非上策，应适当考虑移民外迁与城市外迁，利用灾后人口与产业迁移的机会推动本区域城镇体系的合理布局。
总的思路是人口、产业由山区向平原地区集中，由农村向城市集中，由中小城镇向地区中心城市集中，由龙门山断裂带向四川盆地扬子地块（即成德绵地区）集中。发挥特大城市的辐射作用，依托地区中心城市建立新兴城市带与产业带。
首先，山区居民应尽量迁出，并撤销大部分山区乡镇建制。个别担负重要旅游景区中转站的山区城镇可以重建，但应限制规模，不宜再发展工业。其次，对于绵竹、什邡等虽处平坝地区，却位于地质断裂带上的靠山、近山城市，可根据具体情况，通过择址新建城区调整城市重心，重新规划产业布局。一般而言，异地重建不能简单地以恢复行政单位为目标，应尽量避免城区的孤立重建。在移民安置与城镇重建选址当中，宜尽量紧靠发展前景较好的中心城市城区（譬如可作为成都、德阳、绵阳等中心城市的新城区来重建），借助其较完备的基础设施与生产条件尽快恢复其公共职能。同时发挥这些中心城市强大的消化能力，实现供需相生、良性循环，为灾民就业和发展创造良好条件。时机成熟时，可考虑进一步行政整合（如并乡入镇、裁县改区），发展一体化的城市带，发挥城市经济的综合规模效应。
关于城市建设用地指标的问题，一是考虑到灾后重建及移民安置的复杂性，可争取特事特办，适当放松限制；二是可将原灾区城镇建设用地指标转移到灾民安置地区。
三、以提高灾民持续生存能力为安置工作的关键环节
对于地震之后丧失家园的灾民，无论是原地安置或是异地安置，集中安置或是分散安置，进城安置或是返乡安置，都必须以提高灾民的持续生存能力为安置工作的重中之重。要解决这个问题，一是尽可能地以异地、分散、进城安置为主，利用"异地分散"，发挥大国、大省优势，达到安置工作中困难与成本的分解、分担，利用城市强大的消化能力，为其提供基本的生存保障，使灾民能快速融入正常的社会生活，从而避免集中安置可能带来的心理问题和社会问题；二是在就业、医疗、社保、教育等政策方面给予有力支持。
对于异地、城区安置的，灾民安置社区规划应大体上遵循"大杂居、小聚居"、"贫富相间、供需相生"的原则。即总体上分散安置，加速灾民融入过程，但在局部应将相同来源地（如同一乡镇）的灾民集中安置，使其对新环境的适应形成缓冲。同时，避免贫困群体（城市原有贫困群体及迁入的灾民）过于集中分布。在安置时，应当尽量使其与周边居民形成收入水平上高低错落、贫富相间的状况，使相对富裕群体的消费需求能够为灾区移民提供更多生存与发展的机会。
中央、地方及对口支援地区应在人员、物资、政策上形成合力，共同帮助受灾群众尽快恢复持续生存能力。一是共同分担灾区移民最低生活保障费用和重建成本；二是充分发挥定向对口支援的优势，通过职业培训、劳动力输出、以工代赈等多项措施为灾区移民创造更多就业机会；三是支持当地就业容量大、增长速度快的行业企业，以及饮料、肉制品、中成药和丝麻织品等能够带动农民致富的农产品加工业发展；四是尽快出台相关政策，为当地优先承接沿海产业转移创造条件；五是支持灾区教育，对异地安置在城市且处于九年义务制教育及高中阶段的灾民子女，可试行教育券计划，鼓励社会力量办学，大力发展职业教育。同时，中央可依托共青团组织尽快开展针对灾区的教育志愿者行动，充实灾区基层教师力量。
此外，在推进援助计划时，应充分考虑其原来的生活环境、家庭情况、职业特点等因素，调查摸底，建立档案，有差异、有针对性地展开。关键在于提高其持续生存能力，而非过多依赖直接的收入转移。
四、以重大基础设施建设为驱动，以政策为保障，推动经济社会尽快全面复兴
全盘统筹，建设若干新城区、新兴工业区，建设现代化综合交通体系，以点带线，以线带面，带动成德绵经济带的经济、资源内部整合，打破"蜀道难"的瓶颈制约，尽快恢复社会经济信心。除目前四川省规划中的建设项目外，建议：第一，加强对成都经济区（成都、德阳、绵阳、眉山、乐山三个区县、资阳、雅安两个区县）的整合力度，并支持地方设立专项基金促进区域内教育、卫生、科技资源的提升与共享；第二，积极推动龙泉山东麓开发，从中江到简阳，建设龙泉山东麓快速通道，建设成都第二机场及龙泉驿区、简阳市相应配套基础设施；第三，支持央企在成都建设灾备中心、研发中心，中央给予相应补贴；第四，完善高速路网，将成绵高速路扩展为8车道，增加主要交通线复线建设。成德绵经济带，应该规划纵向轨道交通至少3条，即绵成乐高铁、成都地铁3号线、成都地铁1号线平行延伸。加强开放式的城际快速通道建设，实现交通线快速中速、有轨无轨、人流物流相结合；第五，国务院重新在成都举办西部论坛，每年一度，连续5年，以拉动旅游、会展经济复苏；第六，2012年在四川举办全国运动会；第七，参照三峡库区、东北老工业基地等，对灾区和灾民主要迁入城市实行相应优惠政策。同时，在土地、财税金融、产业扶持、对口支援、行政区划调整以及技术规范修订等方面结合灾区实际和统筹城乡综合配套改革的需要，适当予以照顾。
五、抓住机遇，稳步推进基层民主改革
地震灾后，灾区旧的利益关系、社会关系被严重破坏，异地分散安置进一步促成社会个体的重新组合，为制度试验提供了宝贵契机。
灾民异地永久安置的，可建立工作站，并成立由受灾群众组成的委员会集中表达群众诉求，积极稳妥发展社区民主，抓住时机推进基层民主改革。要发挥群众的主人翁意识，克服"等、靠、要"的依赖心理，关键是开放与参与。以自我管理、自我服务、自我监督、开放式的社区民主化解灾民安置、救助、支持重建工作中厚此薄彼、缺乏透明度、缺乏公信力的问题及由之引发的各种矛盾。过渡时期的集中安置，还应注意人性化，科学化管理。
在细致专业领域，包括心理救助、学校重建、孤儿抚养、个案关怀、家庭回归、社区建设、文化恢复、志愿者和社会工作发展等方面，应充分调动民间力量，引导非政府组织发挥建设性作用，努力实现社区政府-灾民-非政府组织之间的和谐、和睦、合作。
六、以科学发展观统领灾区重建，避免人为疏失造成新的严重后果
对人民负责，对历史负责。尽快组织力量，对周边重大水利工程、敏感建设项目的可行性、科学性进行客观、深入的研究，及时采取补救措施、稳定经济社会发展的信心。建议对彭州的四川石化基地项目重新论证，在三台、金堂、中江等下游地区另择新址。如不迁址，则需提高防震等级，并提高废水废气处理深度。对于重大工程与当地气候、地质变化的关系应保持密切关注。灾后重建工作要加强工程项目规划与自然的适应性，一方面应防治、避免因人工因素而诱发新的重大地质灾害，另一方面也需要考虑采取相应配套措施，使工程建设和自然条件特别是地质环境条件的承载能力相适应。
七、一个实例：关于建设德阳核心工业园区的思考
成德绵经济带的灾后重建，工业重镇德阳最有可能成为画龙点睛之笔。
5.12地震中，德阳市下辖的什邡、绵竹两个县均受重创。这两个县人口稠密、经济发达，又恰好处于龙门山断裂带与成都平原的相接地区，因而成为本次地震中经济损失最为惨重的地区（绵竹、什邡大部分属于主震区一侧，破坏严重，而德阳则位于稳定的扬子地块上，主城区基本没受大的影响）。其中，绵竹主城区80%的建筑物受到严重破坏，城区及工矿企业基本被毁，绵竹下辖的工业重镇汉旺几乎成为废墟。
在灾后重建中，要注意到这一地区的地理、地质构造，结合这一地区的交通、产业、人口状况，以安全、分类、集中为原则，进行产业重新布局和行政规划的大范围调整。建议：
第一，以人口、产业迁移和行政规划调整为契机，以川陕交通干道为轴线，纵贯成德绵，横联龙泉山脉东西两翼，大力推进城镇和产业整合，以重大装备制造、食品、化工为重点，建立"德阳核心工业园区"（或"国家级新兴工业园"），正式确立为成都平原经济区承接东部地区产业转移的核心基地，与现有的重大装备制造业基地、新材料产业化示范基地和职业教育培训基地一体规划和布局，将德阳打造成为四川乃至西南地区的第一工业园区。
第二，将绵竹、什邡的重建与灾民安置、企业迁建，广汉的旧城改造、危房拆迁同德阳城市发展布局进行统一规划。至少应当预留出20平方公里左右的土地以接纳绵竹、什邡等地的企业，并按照200万以上人口规模规划未来的德阳市中心城区，推进道路交通立交化。在德阳整合绵竹、什邡、广汉等县市的前提下，再逐渐向成都整合，以交通路网的建设带动同城化，使之稳步向现代化都市群迈进。
第三，绵竹、什邡主城区向东南方向，即川陕交通干线迁移。绵竹市城区可考虑在地质条件稳定的孝德镇以东重建。如前所述，绵竹地处断裂带附近，城市安全难以保障，若原址重建将不可避免地导致当地人员、企业流失、市井没落，因此宜异地重建。方案一是将旌阳区孝泉镇划入绵竹，以孝德、孝泉为城区新址；方案二是直接改县设区，尽可能地在旌阳区附近重建，使绵竹城区与旌阳区天元一带相接。什邡城区破坏弱于绵竹，主城区可大体不动，但城市发展重心同样应向东南方向靠近。更重要的是，务必使三地工业企业能够分门别类统一规划，重新布局，在纵向交通干线周边连成一片。另外，在城区之间的空隙地带，可发展花卉种植、农家乐及占地小、多样化、服务城区的农副业，以城带乡，以工带农，推进新农村建设。
第四，积极推动龙泉山东麓开发。轻工、化工可能产生污染源，宜布局于龙泉山东面的下游地区。可在龙泉山东面的中江县布置一个轻化工产业园区（10平方公里左右，集中安置整个德阳市的轻化工企业）。横向上，可以从龙泉山两侧打通若干隧道连接；纵向上，可从中江到简阳，建设龙泉山东麓快速通道。