第一章 总则
总则是对本法的立法宗旨、适用范围以及行政许可含义和原则的规定，是本法基本价值取向、总体思路的集中体现。其基本内容统领其他章节，其精神贯穿本法始终。
第一条 为了规范行政许可的设定和实施，保护会民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。
【释义】本条是关于行政许可立法宗旨和立法依据的规定。
保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，是公共行政或者行政权力的使命。我们的政府是人民的政府，其权力来源于人民的授予。因此，行政机关履行职责、行使行政权力必须充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。同时，维护公共利益和社会秩序也是人民授权政府履行公共管理职责的根本原因。行政机关只有切实维护公共利益和社会秩序，才能真正并且从根本上保护公民、法人和其他组织的合法权益，才能不辜负人民的期望、不失自己的职守。需要明确，公共利益在本质上是非人格化的利益，其主体和所涉及的是非特定的多数人。部门的利益、特定单位的利益往往都是以公共利益的面目出现，应予以警惕，尤其要注意从制度上防止以公共利益为名、谋一己私利之实。社会秩序亦称公共秩序，是指维护社会公共生活所必需的秩序，包括生产秩序、工作秩序、教学秩序、交通秩序、公共场所秩序、群众生活秩序等。
因此，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，是一体两面。行政机关只有有效实施行政管理，做到既不失责、又不越权，严格依法行政，才能从根本上把二者统一起来。
行政许可作为一项重要的行政权力，是行政机关依法管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对行政许可设定和实施的规范，必须通过保障和监督行政机关实施有效行政管理，实现保护公民、法人和其他组织的合法权益与维护公共利益和社会秩序的统一。从实际看，行政许可对行政机关实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起了积极作用。同时，行政许可也还存在不少问题，主要表现为：一是，需要行政许可的事项范围不清。不少行政许可的事项是政府不该管、管不了实际上也管不好的事，或者属于通过转变政府职能、强化事后监督能够解决的事，妨碍了市场机制在资源配置中的基础性作用的发挥，影响了公民、法人和其他组织的自主性、积极性。二是，行政许可设定权不明确，许多行政机关甚至行政机关内设机构都在设定行政许可，有的行政许可甚至没有任何依据。一些地方和部门利用行政许可搞地方封锁、行业垄断，妨碍了市场开放和公平竞争。三是，行政许可没有明确的条件、标准、时限等程序性的规范，环节过多、手续繁琐、时限过长，企业、个人办事，多的要跑几十个部门，盖200多个公章。四是，重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象相当普遍，市场进入很难，而一旦进入却又无人监管。五是，有些行政机关受利益驱动，利用行政许可乱收费。不少企业、个人为了取得行政许可，还要给好处、托关系，助长了腐败现象的蔓延，从某种意义上说，行政许可已经成了一个腐败源。六是，行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。现行行政许可制度在一定意义上已成为深化行政管理体制改革、促进政府职能转变、完善社会主义市场经济体制、从源头上预防和治理腐败的体制性障碍。因此，制定行政许可法，规范行政许可的设定和实施对保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，具有重要意义。
在总结实践经验、广泛听取意见并借鉴国外一些通行做法的基础上，制定行政许可法的基本思路和指导原则是：
第一，合法与合理的原则。行政许可是一项重要的行政权力。设定和实施行政许可，应当依据法定的权限、条件和程序。设定行政许可，应当符合立法确定的立法体制和依法行政的要求。从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家机关一律不得设定行政许可。从形式上讲，设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的。总的来说，只有法律、法规和国务院的决定可以设定行政许可，省级人民政府的规章依据法定条件可以设定临时性行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。即使是有权设定行政许可，也要坚持合理的原则，遵循经济和社会发展规律，体现政企分开、政事分开，充分发挥市场机制在资源配置和结构调整中的基础性作用，有利于发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性，有利于维护公共利益和社会秩序，有利于促进经济、社会和生态环境协调发展。凡是公民、法人或者其他组织能够自主解决的问题，应当由公民、法人或者其他组织自主解决;通过市场竞争机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决;通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的行业组织或者中介机构能够解决的问题，应当通过行业组织或者中介机构去解决;即使是市场机制、行业组织、中介机构解决不了，需要政府加以管理的问题，也要首先考虑通过事后监督来解决。
第二，效能与便民的原则。设定和实施行政许可，应当有利于政府实施有效管理，合理划分和调整部门之间的职能，简化程序、减少环节、提高效率、强化服务、方便基层、方便群众。总结实践中的成功经验，借鉴国外一些通行做法，行政许可法规定：省级人民政府经国务院批准，可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权;一个行政机关实施行政许可的，实行一个窗口对外;依法需要几个部门办理几道行政许可的，可以确定一个部门受理行政许可申请并转告其他有关部门分别提出意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理;申请行政许可可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出，不要求申请人事事都到行政机关办公场所提出申请;申请人提供的材料齐全、符合法定形式的，行政机关必须受理;行政机关应当在网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请，并应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率;申请人提供的申请材料齐全，不需要对行政许可申请作实质性审查、核实的，行政机关原则上应当当场作出决定;除当场作出决定和法律、行政法规另有规定的外，行政机关原则上应当自受理之日起20日内作出决定;对涉及申请人与第三人重大利益的行政许可事项，行政机关应当告知申请人、利害关系人听证的权利。
第三，监督与责任的原则。按照谁许可、谁监督的原则，在赋予行政机关行政许可权时，要按照公开、公平、公正的原则，明确行政许可的条件、程序，并建立便于公民、法人或者其他组织监督的制度。行使行政许可权的行政机关应当依法加强对对对被许可人的监督。据此，行政许可法规定：县级以上地方人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为;行政机关应当对对被许可人是否依法从事活动进行监督检查;行政机关监督检查，在一般情况下主要是通过对反映被许可人活动情况的有关材料的核查，履行监督责任;行政机关可以对被许可人的产品依法进行抽样检查、检测、检验，可以对其生产、经营场所依法进行实地检查;个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理;监督检查中发现问题的，行政机关根据情节，可以撤销、注销行政许可;公民、法人或者其他组织未经许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法予以取缔，并依法给予处罚。
按照谁许可、谁负责的原则，在赋予行政机关行政许可权的同时，也要规定其相应的责任;行政机关实施行政许可，应当依法对对被许可人实施有效监督，并承担相应责任。据此，行政许可法规定：行政机关对符合法定条件的不予许可，对不符合法定条件的给予许可，给予许可后对被许可人不监督或者监督不力的，负有责任的主管人员和其他直接责任人员必须承担相应的法律责任。
第二条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
【释义】本条是关于行政许可含义的规定。
对行政许可的定义，一些国家有不同的界定，理论上的认识也不一致。美国1946年制定、1976年修订的联邦行政程序法第551条规定，核发许可证包括机关批准、延续、拒绝批准、吊销、暂停、废止、收回、限制、修改、变更许可证的活动，以及为许可证规定一定条件的活动。这部法律还规定，许可证包括机关核发的执照、证书、批准书、注册证书、章程、成员资格证书、法定豁免和其他形式的许可文书的全部或一部分。美国1970年各州标准行政程序法第一条规定：许可包括所有或一部分行政机构有允许、证明、特许或为法律所规定类似的权力。日本的许可是指在特定的情况下解除基于法令的一般性禁止(不作为义务)，使其能够合法地从事特定行为的行为。
我国行政法学界对行政许可的含义，主要有两种观点。一种观点认为：行政许可是行政机关根据相对人的申请，以书面证照或者其他方式允许相对人从事某种行为，确认某种权力，授予某种资格和能力的行为。认为行政许可的主体是行政机关，行政许可的目的是为了实施行政管理，内容是国家一般限制或者禁止的活动，许可的事项必须有法律的明确规定。②另一种观点认为：行政许可是指行政主体依据行政相对人的申请，依法赋予特定的行政相对人拥有可以从事为法律一般禁止的权利的资格的法律行为。认为行政许可是一种行政赋权行为，其存在前提以禁止义务的存在为前提，其内容是直接赋予相对人从事某种活动的权利和资格。③
行政许可在经济学里一般被称为政府规制或者政府的行政规制，其经济学定义是：规制是由行政机关制定并执行的直接干预市场配置机制或者间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或者特殊行为。政府规制对市场交易行为的控制方式主要有，对企业进入某一市场或者人员进入某一职业的进入限制、对特定产业部门费率及其结构的确定、对产品和服务质量以及产品安全性能等特征的限制、对作业场所健康和安全条件的限制、对排污和公共资源利用的限制以及对特定行业的合同条款内容的限制等。
在起草行政许可法过程中，对行政许可的内涵作了认真研究，分析了各种有关行政许可内涵表述的利弊、特征。本条的规定就是在综合各种意见的基础上，各方面达成的共识。根据本条规定，理解行政许可的含义需要掌握三个基本层面：
第一，在行为的类别上，行政许可是依申请的管理性外部行政行为。行政许可是以公民、法人或者其他组织的申请为起始。没有申请，行政许可所容许的对象就难以确定。同时，行政许可是一种管理性行为和外部行政行为。管理性的主要特点是单方面性，公民、法人和其他组织有违行政机关依法作出的管理性行为即构成违法。因此，不具有管理性行为特征的行为，即使冠以审批、登记等名称，也不是行政许可。比如，行政机关以出资人的身份对国有资产处置事项的审批(特别是随着国有资产管理体制的改革，由国有资产监督管理委员会履行出资人的职责后，这类审批行为不再具有行政许可的性质)，行政机关为确认民事财产权利和民事关系的登记，如产权登记、抵押登记、特定身份登记等都不是本条所称的行政许可。
外部行政行为是对外部管理对象公民、法人和其他组织作出管理行为。因此，行政机关对其内部事务的审批(如对公务员出差、请假、职务任免等的审批)，或者按照隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批(如对下级行政机关请示、公文等的审批)都不是本条例所称的行政许可。
第二，在行为的性质上，行政许可是准予从事特定活动的行为。对行政许可的性质，学界有不同的观点。美国学者施瓦茨认为，行政许可是一种赋权行为，申请人本来没有这项权利，只是因为行政许可机关的允诺和赋予，才获得该项一般人不能享有的特权。①我国台湾学者林纪东认为，应受行政许可的事项，在没有这种限制以前，是任何人都可以作为的行为，因为法令规定的结果，其自由受到限制，所以许可是自由的恢复，即不作为义务的解除，并非权利的设定。还有一种观点认为，行政许可是一种特许权的授予，如果政府给予个人某种东西，而在之前他对此物并无权利，他只得到了一种特权，特许权可以任意收回，它不受正当程序保护。
许可的中文本义是准许、容许。行政许可作为行政机关依法管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，其基本特点是容许某人做某事。问题在于，这种准许、容许在性质上算不算是对对被许可人的一种赋权?对此，需要对权利加以分析：
理论界通常把权利分成三种形态：应有权利(历史形成的非法定权利，如习惯权利、道德权利等)、法定权利(法律确认并予以保护的权利)、实在权利(权利人在一定条件下得以行使或者实现的权利)。权利运行有四个环节，权利形成(社会自在)-权利赋予(国家法定)-权利行使(权利实现)-权利救济(行政与司法事后补救)。权利形成属于道德、习惯范畴，权利法定属于立法范畴，权利的转让或者行使属于权利人依法实现权利和有关机关依法办事范畴。研究、认识行政许可的性质，应当从下列环节着眼：
-关于权利的取得。公民、法人或者其他组织的权利，既可以通过法律授予(如公民的选举权、被选举权)、权利推定(如公民不受环境污染的权利)取得，也可以通过权利转移(如通过购买取得某种商品的所有权)取得。国家作为某种财产或者资源的权利主体，可以依法向公民、法人或者其他组织转让某些权利;公民、法人或者其他组织只要得到国家的许可，也可以在国家某种权力的转移中依法取得某项权利。
-关于权利的行使。权利在享有而未行使阶段，不涉及他人利益，也不涉及国家、社会的利益，不具有侵犯性。而权利在行使或者实现过程中则有可能发生权利扩张，对他人的权利或者公共利益造成损害。因此，法律在赋予某种权利的同时，往往都要对权利的行使规定条件。这里，需要强调：(1)有些法定权利，由于不涉及他人利益或者公共利益，其行使是不另加法定条件的，如姓名权、肖像权、名誉权等。(2)有些法定权利，在行使中可能发生权利扩张、对他人利益或者公共利益造成损害，因而其行使是有条件的，但是由于这种损害往往可以通过事后的赔偿加以遏制、补救，这种权利在行使过程中是否符合法定原则，不需要第三方事先予以认可核实，当事人订立合同的权利等就属于这类权利。(3)有些法定权利，虽然其行使是有条件的，并且需要事先对其是否符合法定条件予以认可核实，但由于该权力行使可能产生的问题不需要最终通过国家强制力去解决，而是可以通过自律行为去解决。因此，行使该权利是否符合法定条件，可以由中介组织、行业协会去核实认可，如一般产品的生产权等。(4)有些法定权利，由于其行使直接涉及公民生命财产安全、公共利益等，不仅需要有法定条件，而且还需由行政机关依法对当事人或者其行为是否符合法定条件事先予以认可核实，如集会游行示威的权利、开办私营企业的权利等。
-关于权利、资格的确认。在现实生活中，有些权利(如设立企业)、资格(如律师资格)，未经登记、认可，就不能取得合法地位，或者不能从事某项活动，或者不受法律保护。
综上所述，除了国家作为所有权人实施的许可外，行政许可本质主要表现为对相对人是否符合法律、法规规定的权利资格和行使权利的条件的审查核实，符合法定资格或者条件的，就准予从事某种特定活动。这种准予，不是对相对人的赋权，更不是高兴就给，不高兴就不给的一种施舍。这样认识和把握行政许可的性质，表明行政许可对行政机关来说不是一种可以随意处置的权利，而是一种责任。行政机关有责任为许可申请人实现其权利提供相关服务。比如，相对人提出许可申请，行政机关依法必须受理并在法定时间内作出批准或者不批准的答复;对已经批准发给许可证的，行政机关应保护对被许可人的合法权益，并承担对被许可人履行义务进行监督的责任;不履行或不积极履行这些职责的，就是失职。
第三，在行为的功能上，行政许可是对特定活动的事前控制。行政许可作为一项重要的行政权力和管理方式，对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观管理，保护并合理分配有限资源等，都有重要作用。但是，行政许可不是万能的，而且成本很高。要有效发挥行政许可的作用，必须正确认识、把握行政许可的功能。
综合经济学、行政管理学、法学等学科对行政许可功能的认识，借鉴国外通行做法，总结我国实践经验，我们考虑，行政许可的主要功能表现在三个方面：一是控制危险;二是配置资源;三是证明或者提供某种信誉、信息。
关于控制风险。这是行政许可最主要、最基本的功能。行政监督管理方式通常分为事前监督管理和事后监督管理。行政许可属于事前监督管理方式。事前监督管理方式，由于其对可能发生的问题及解决问题的条件的确定一般都是推定的，具有很强的主观性，因此，事前监督管理对经济、社会的有效性，往往受到人们的认识水平(比如，对问题及问题发展趋势的判断是否准确)以及实施行政许可的一套制度是否健全有效(比如，对对被许可人的监督措施是否跟得上)等诸多因素的制约，成本很高，还易滋生腐败。可以说，事前监督管理方式是一种风险很高的管理手段，要慎用。从管理的有效性和成本看，一般来说对可能发生系统性问题(通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的)的事项往往需要采取事前监督管理，而对可能发生随机性、偶然性问题的事项则采取事后监督管理即可。因此，事前监督管理方式，主要是对可能发生的系统性问题提前设防，以从源头上控制某种危险的发生。
关于配置资源。在市场经济条件下，市场在资源配置方面发挥基础作用。但是，在有限资源领域，完全靠市场自发调节来配置资源，不仅会导致资源配置的严重不公，而且还会导致资源配置的低效率(形成垄断)。因此，由政府通过许可的方式配置有限资源，已成为世界各国的通行做法。当然，行政许可配置有限资源，也要通过公开、公正、公平的方法，以达到配置资源的高效率，防止权力寻租。
关于证明或者提供某种信誉、信息。在纷繁复杂的经济、社会活动中，为了提供某种预期，需要政府以许可(通常是登记)的方式，确立相对人的特定主体资格或者特定身份，使相对人获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的某种能力，以此向社会提供证明或者信誉、信息，以公信于众，指导于民。
需要强调，从权力与责任、权利与义务的关系看，对行政机关而言，某一事项需要行政许可，意味着对该事项的监督关口前移，从而行政机关的责任也相应前移。对相对人而言，某一事项需要行政许可，则意味着该相对人在这一事项上比其他相对人要多承担一份义务(在一些条件下也比其他相对人多一份权利)。因此，行政许可的功能又是与行政机关的责任和相对人的义务相联系的，如果行政机关不能很好地履行监督责任，以确保相对人履行义务，那么行政许可的功能就要大打折扣。实践中存在对行政许可功能缺乏正确认识的两种倾向：一是，往往是出了问题，就要强调管理，一强调管理，就要审批、发证;二是，用许可取代日常监管，以批代管，一批了之现象突出。
按照上述对行政许可的理解，有的同志会问，婚姻登记算不算行政许可?对这个问题，在起草行政许可法过程中作了认真研究。总的看法是，我国的婚姻登记具有一定的特殊性，同确认民事权利的产权登记、船舶登记不完全一样，与行政许可也不一样(因为在道理上不好讲男女结婚也要政府许可)。因此，婚姻登记不属于行政许可范畴，对其规范，适用婚姻法及其配套的行政法规的规定。
第三条 行政许可的设定和实施，适用本法。
有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。
【释义】本条是关于行政许可适用范围的规定。
行政许可的设定和实施构成行政许可运作的全过程。行政许可在实践中的问题，既有设定上的问题，也有实施上的问题。因此，本法对行政许可的规范，既要有对设定的要求，也要有对实施的要求。
行政许可的设定是指对行政许可的创设。它所涉及的问题是：谁有权创设行政许可，对什么事项可以设定行政许可，按什么程序并以何种文件形式设定行政许可。行政许可的设定适用本法，就是要求设定行政许可的这些环节都必须遵守行政许可法的规定。
行政许可的实施是指将行政许可付诸实行。它所涉及的问题是：谁有权实施行政许可，按什么程序实施行政许可，对实施行政许可如何进行监督，违法实施行政许可应当承担何种责任等。行政许可的实施适用本法，就是要求实施行政许可的这些环节都必须遵守行政许可法的规定。
为了更科学地明确本法的适用范围，本条第二款规定了不适用本法的情形。主要内容是：有关行政机关对其他机关(包括党的机关、国家其他机关、人民团体等)，或者对机关管理的事业单位(如教育行政部门直接管理的学校、文化行政部门直接管理的文艺团体、卫生行政部门直接管理的医疗单位等)的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法，应当按照国家有关规定办理。之所以把这些审批明确排除在本法适用范围之外，主要考虑是：这些审批事项同本法规定的行政许可事项在概念的外延和内涵上，尤其是在实践中难以区分，如不明确排除在本法适用范围之外，在执行中就会产生歧义。至于那些本来就不属于行政许可的事项，如产权登记、身份登记、行政机关对其内部事务的审批、行政机关以出资人的身份对国有资产的处置事项的审批等，当然不适用本法，在本法适用范围中可以不作规定。
第四条 设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
【释义】本条是关于行政许可合法原则的规定。
设定行政许可，应当依照法定权限、范围、条件和程序的基本含义是：(1)应当严格按照行政许可法规定的权限范围设定行政许可。根据行政许可法第14条、第15条、第17条的规定，法律可以设定行政许可;尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可，必要时，国务院的决定也可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的，省级人民政府的规章可以设定临时性的行政许可;除此之外的其他规范性文件一律不得设定行政许可。违反这些规定，超越权限设定的行政许可一律无效。(2)应当严格按照行政许可法规定的设定行政许可的范围设立行政许可。有权设定行政许可的机关，不是对任何事项都可以设定行政许可，设定行政许可有范围限制。根据行政许可法第12条、第13条的规定，设定行政许可的范围是：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项;有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项;提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项;法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。对属于这六个方面的事项，如果通过公民、法人或者其他组织能够自主决定的，通过市场竞争机制能够有效调节的，通过行业组织或者中介机构能够自律管理的，通过行政机关采用事后监督及其他行政管理方式能够解决的，也不要设定行政许可。(3)应当按照行政许可法确定的条件设定行政许可。按照行政许可法的规定，不少设定行政许可的行为都是附条件的。比如，地方性法规和省级人民政府规章不得设定有关资格、资质的行政许可，不得设定企业登记及其前置性行政许可等。(4)应当按照行政许可法和其他有关法律、行政法规的程序设定行政许可。行政许可法规定的设定行政许可的程序有：起草法律草案、法规草案和规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况;行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。其他有关法律、行政法规主要是指立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例。这些法律、行政法规规定的立法程序，在设定行政许可时，也应当遵循。
实施行政许可，应当按照法定权限、范围、条件和程序的基本含义是：(1)实施行政许可的主体及权限应当合法。行政许可法第22条、第23条规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施;法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在其法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。在我国，哪些行政机关或者组织可以作为行政许可的主体，各个主体的权限范围有多大，一般都有单行法律、法规规定。因此，实施行政许可应当严格依照这些法律、法规规定的权限范围，不得越权、不得滥用权力。(2)实施行政许可应当依法行政许可法和其他有关法律、法规和规章规定的条件。如前所述，行政许可的本质主要表现为对公民、法人和其他组织是否符合法定权利资格和具备取得权利的条件进行审查核实后的一种结论。因此，行政许可都是对符合法定条件的活动所给予的一种准许。从实践来看，实施行政许可的条件一般都是由单行法律、法规和规章规定，行政许可法对行政许可实施的条件作了原则性规定。严格按照这些条件实施行政许可，是确保行政许可合法、高效的关键。违反法定条件实施行政许可，构成实体上违法。针对由于法律、法规、规章对实施行政许可的条件规定不明确造成实施行政许可的随意性，行政许可法第1s条规定，设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施条件。(3)实施行政许可应当严格依法行政许可法和其他法律、法规、规章规定的程序。行政许可法主要内容是行政许可程序，从行政许可的申请、受理、审查、决定，到行政许可的期限、变更、延续，都作了较详细的规定。单行法律、法规、规章也往往针对某一领域行政许可的特点规定了一些程序。所有这些程序性规定，都是实施行政许可必须遵循的法律规范。违法这些法律规范，就构成程序违法。行政许可同其他具体行政行为一样，就对行政许可的规范的重要性而言，程序比实体显得更为重要。因为，程序作为一个透明过程，实践证明是达成公平与效率有机统一的最佳路径。在实施行政许可中，需要格外尊重程序、恪守程序，严格按程序办事。
行政许可法规定的行政许可法定原则，对确保行政许可合法、高效，实现行政许可的立法目的，具有重要意义。严格贯彻这一原则，是设定和实施行政许可面临的巨大挑战。在实践中，有许多工作要做，包括观念的转变、政策水平的提高以及管理体制、机制、制度的变革与创新。
第五条 设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。
有关行政许可的规定应当公布;未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。
符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。
[释义]本条是关于行政许可公开、公平、公正原则的规定。
公开的本意是不加隐蔽。行政法规制度上的公开通常是指国家行政机关某种活动或者行为过程和结果的公开，其本质是对公众知情权、参与权和监督权的保护。设定行政许可遵循公开原则的基本要求：一是，设定行政许可的过程应当是开放的，从设定行政许可的必要性、可行性，到行政许可可能产生效果的评估，都要广泛听取意见，允许并鼓励公众评论，真正做到广集民意。二是，凡是行政许可的规定都必须公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。实施行政许可遵循公开原则的基本要求：一是行政许可实施的主体要公开，谁有权实施哪些行政许可，应当让公众周知。二是行政许可实施的条件应该是规范的、明确的、公开的，不允许在行政许可的实施条件上搞模糊战术。三是，行政许可实施的程序，包括申请、受理、审查、听证、决定、检查等程序都应当是具体、明确和公开的。四是，行政许可的实施期限是公开的。五是，行政机关作出的准予行政许可的决定，应当予以公开，公众有权查阅(涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况除外)。
公平、公正的本意是公平正直、没有偏私。行政法规制度上的公正、公平原则是合法原则的必要补充，它们要求的是，行政机关在履行职责、行使权力时，不仅在实体和程序上都要合法，而且还要合乎常理。设定和实施行政许可遵循公平、公正原则，要求平等地对待所有个人和组织，禁止搞身份上的不平等。在设定行政许可时，不能对个人和组织因为地位(规模)、经济条件、来自地区不同而规定不同的条件;在实施行政许可时，不能对符合法定条件或者标准的个人和组织实行歧视待遇，尤其是根据招标投标、拍卖或者统一考试决定行政许可，更是如此。无论是在招标投标的机会，还是在统一考试成绩面前，都要真正做到人人平等，不得予以歧视。
行政许可法规定，设定和实施行政许可都要遵循公开、公平、公正原则，这对规范行政许可行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关正确行使行政许可权，都有重要意义。贯彻执行这个原则，需要进一步完善有关制度，做好有关工作。贯彻执行公开原则，需要进一步完善有关公开立法的制度、政府公报制度，探索行政许可决定公开和供公众查询的渠道。贯彻执行公正、公平原则，也需要完善相关制度，如回避制度、受理与决定相对分开制度。同时，也需要进一步研究公正、公平的标准。实践中，有人认为，公正标准很难把握，就像《苏三起解》中崇公道所说的那样：你说你公道，我说我公道，到底谁公道，只有天知道。因此，他们认为，公平、公正是没有标准的。但是，大多数人认为，公平、公正是有标准的，只是对标准的性质有不同认识。一种观点认为，公平、公正的标准是主观的，主要看实施行政许可的人员的态度，只要实施行政许可没有背离行政许可本身的目的和原则，就是公平、公正的。我们把这种观点称之为主观说。另一种观点认为，公平、公正的标准是客观的，是一般人都能发现和判断的，认为社会都有一杆秤，对与错、是与非都是有客观标准的。我们把这种观点称为客观说。应该承认，这两种观点都有其合理性，我们主张，在公平、公正的标准上应该是主客观兼备说。坚持公平、公正原则，从主观上看，实施行政许可应当符合行政许可的目的，排除不相关的考虑。如果实施行政许可，一味追求本部门乃至个人利益，把许可权作为寻租、创收的手段，就背离了行政许可的目的，就是不公平、不公正的。从客观上看，主要看实施行政许可是否合乎常理，能否得到大家的认同。如果条件相同而给予不同的行政许可决定，条件不同又给予相同的行政许可决定，类似这种情况，公众都会有判断，这就是不公平、不公正的。为了使行政许可的公平、公正标准具有客观性、可操作性、可监督性，应当在立法中把行政许可的条件、范围以及实施行政许可的权限具体化。
第六条 实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。
【释义】本条是关于行政许可便民原则的规定。
所谓便民，就是公民、法人和其他组织在行政许可过程中能够廉价、便捷、迅速地申请并获得行政许可。便民是我国法律制度的重要价值取向，也是行政机关履行行政职责、行使行政权力应当恪守的基本准则。行政许可是由公民、法人和其他组织申请行政机关准予其从事特定活动所形成的，在形式上具有明显的百姓求官的特点，如果我们的行政机关及其工作人员不能很好地对待自己手中的行政许可权力，不能把握行政许可的本质，就很容易把行政许可变成扰民的工具，甚至成为设租、寻租 的手段。因此，行政许可法规定实施行政许可必须遵循便民原则，具有特殊意义，也具有很强的针对性。一个时期来，实施行政许可环节过多、手续繁琐、期限过长、暗箱操作，老百姓办事很难，成本越来越高。在起草行政许可法过程中，针对解决这些问题所形成的共识是，便民原则不仅要明确规定为实施行政许可应当遵循的原则，而且要贯穿在行政许可法的全过程，包括设定行政许可和实施行政许可的各个环节。从这个意义上讲，便民原则是我们理解和把握行政许可法基本精神的一个重要着眼点。
根据便民原则，行政机关实施行政许可，应当做到：(1)行政许可依法需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确立一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定;行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理;省级人民政府依法应积极决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。(2)公民、法人或者其他组织申请行政许可，应当尽量提供方便，如提供符合法定要求的申请书格式文本，允许并鼓励申请人员通过信函、传真、电子数据交换等方式提出申请，将行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录等在办公场所公示，当场更正申请材料中的错误，应当创造条件在网站上公布行政许可事项等。(3)对符合法定形式、材料齐全的申请，应当尽量当场受理，不得拖延。(4)应当严格在法定期限内作出行政许可决定或者办完有关事项。按照提高办事效率的要求，行政机关实施行政许可应当尽量往前赶，无论是受理、审查行政许可申请，还是作出行政许可决定;无论是告知申请人相关权利、举行听证会，还是到现场去检验、检测;无论是发现问题，还是处理问题，都要及时，都必须讲究效率。(5)提供优质服务。凡事都要从方便公民、法人和其他组织的角度考虑，对自己能办到的事，或者能帮助申请人改正的一些文字错误，就不要嫌麻烦，更不要刁难申请人。总之，要处处、事事、时时为老百姓、为申请人着想，这样才符合便民原则，合乎行政机关及其工作人员的本分。
第七条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。
【释义】本条是关于陈述权、申辩权和救济权的规定。
陈述权是有条有理地说出自己观点的权利，申辩权是申述理由、加以辩解的权利。陈述权、申辩权都是一种说话的权利，属于言论和表达自由范畴，其本质是一项宪法性权利。在宪法层面讨论言论和表达自由的基本理据是，任何人在任何问题上都有以口头、书面等方式发表意见或者看法的权利和自由，除非这种权利和自由损害了他人权利或者公共利益。救济权是公民、法人和其他组织不服行政许可，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼;其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。救济权是对行政许可权效力优先和单方特性的一种平衡。
行政许可法规定陈述权、申辩权和救济权的主要理由是：(1)在现代社会，法制的意义重在对行政权力的规制和对公民权利的保障及其对二者关系的处理。在行政管理关系中，行政权力与公民权利应当保持一种平衡状态，这种平衡是法制的集体主义价值取向与个人主义价值取向的统一，是公共利益与个人利益的统一。行政许可法规定公民、法人和其他组织享有陈述权、申辩权和救济权，有利于行政机关与公民、法人和其他组织在行政许可实施过程中处于平等地位，从而更有效、更全面地实现行政许可的目的。(2)现代行政是一种责任行政。法律在赋予行政机关行政许可权的同时，也这就意味着行政机关应当承担相应的责任。比如，在实施行政许可中，行政机关有权要求申请人提供法定材料，有权依据依法认定的事实作出不予行政许可的决定，但同时也有责任听取申请人的意见。再比如，行政机关可以凭借法律所给予的优越地位，单方面作出行政许可决定，而且这种决定一旦作出即发生法律效力，但行政机关对此要负责任，错了要改正，损害了他人利益，就要承担赔偿责任。(3)现代法治推祟以权力制约权力的监督机制。公民、法人和其他组织在行政机关实施行政许可过程中享有陈述权、申辩权和救济权，实际上是一种以权力制约权力的监督权，尽管这种权利与强大的行政许可权相比，显得较为弱小，但可以起到顾炎武所称小大相制、内外相维之功效。(4)陈述权、申辩权对行政机关掌握情况、辨明真伪，防止先入为主、以偏概全，从而准确地依据事实和法律作出行政许可决定，很有意义。
根据本条的规定，行政机关实施行政许可，应当做到：(1)在实施行政许可的各个环节，都应当保护公民、法人和其他组织的陈述权、申辩权。也就是说，无论是在申请的提出、申请受理或者审查，还是在决定的作出或者在监督检查过程中，只要是公民、法人和其他组织有话要说，行政机关都要允许，并认真听取意见。(2)对依法需要听证的事项，必须依法告知申请人、利害关系人享有听证的权利并依法举行听证。听证必须允许申请人、利害关系人申辩和质证。(3)公民、法人和其他组织对行政许可不服申请行政复议或者提起行政诉讼，行政机关应当积极参加行政复议或者行政诉讼;因违法实施行政许可造成公民、法人和其他组织损害的，应当依法承担赔偿责任。
需要指出，本条所指的公民、法人或者其他组织，既包括申请人、对被许可人，也包括利害关系人。
第八条 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
行政许可所依据的法律、法规、规定修改或者终止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
【释义】本条是关于信赖保护原则的规定。
信赖保护原则二战后在联邦德国首先得到发展，现已成为许多国家行政法的一项重要原则，其基本含义是：行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。这项原则最先适用于因授益性行政行为的撤销造成相对人既得利益受损时，行政机关应当予以补偿。此后，这项原则经该国宪法法院不断引用，逐步成为宪法层次的法则，不仅约束行政机关，对立法机关、司法机关亦有拘束力。
信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权力的信任，这种信任是公众对安全性和其工作、生活行为有明确预期的基本前提。如果这种信任没有得到很好的保护，甚至受到损害，公众个人权利、公共利益乃至整个经济和社会发展都将处于不稳定、不连续的状态之中。信赖保护原则主要表现在遵守法律不溯及既往原则、明确撤销行政行为的限制。法律的溯及既往力，是指一个新的法律制定颁布以后，对它生效以前的行为是否适用的问题。原则上，法律没有溯及既往的效力，法律只适用于其生效后所发生的事项和行为，这对于保持社会关系的稳定和保护公民的权利与自由是必要的。本来，行政机关发现行政行为违法就应该撤销，但是当撤销这种行为所得到的利益少于其对相对人利益的损害时，就要对撤销予以限制。
根据上述对信赖保护原则的分析，本条的基本内涵是：(1)公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可，是正当的合理信赖，应当受到法律保护，除非法律、法规有明确规定的外，行政机关不得撤销或者变更已生效的行政许可。否则，行政机关撤销、变更已生效的行政许可行为就是违法。法律、法规规定可以撤销、变更已生效行政许可的情形，主要是指因行政机关违法实施行政许可或者申请人以违法手段获取行政许可的情形，包括滥用职权、玩忽职守或者超越职权作出准予行政许可决定的，对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，对被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的。但是，撤销行政许可可能对公共利益有重大损害的，不得撤销;确需撤销的，被许可人由此造成的损失，行政机关应当依法予以赔偿。(2)行政机关和申请人、被许可人都没有过错，而是因客观原因，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。这种客观原因主要有两种情形：一是，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，使行政许可事项不再被允许。比如，在某种保护区，建房依法需要事先取得许可，后来通过修改法律规范扩大了保护区的范围，那么原来依法取得的行政许可就可以变更或者撤回。二是，行政许可所依据的客观情况发生重大变化。比如，张某经批准在某处建房，后经地质调查，此处是地质灾害易发地带，行政机关为了公共安全，也为了保护张某的利益，就可以依法撤回或者变更原行政许可，并拆除张某的房屋。(3)行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。这种补偿是对损益的弥补，不是惩罚性的。目前，我国对因这种情况造成老百姓损失的，通常政府要给予补偿，有些行政法规对此也作了规定。比如，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》对土地补偿费和安置补助费作了规定。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》对蓄滞洪区内居民因蓄滞洪遭受的损失予以合理补偿作了规定。但是，在其他方面，这类补偿缺乏法律规定，需要抓紧完善有关规定，真正使本条的规定落到实处。
本条的规定，标志着信赖保护原则在我国法律中得到了确认，具有十分重要的意义。(1)有利于行政机关及其工作人员树立诚信意识。行政机关履行职责，都是与相对人互动的过程。行政机关要有效实施行政管理，必须得到相对人的配合与支持，这种配合与支持建立在对行政机关充分尊重、信任的基础上。如果行政机关及其工作人员缺乏诚信，出尔反尔，势必影响政府的形象和权威。(2)有利于相对人形成对法律的信仰。法律所要扼制的是人的随意性，所给予的是稳定的预期。当法律给人们带来稳定、安全、有预期的利益时，法律必将获得人们的信仰，这种信仰因法律为国家所定、国家权力又以政府为主体而传递至人们对国家、对政府的信赖。我国是人民当家作主的社会主义国家，政府是人民的政府。因此，信赖保护原则有利于把政府为了人民和人民信赖自己的政府有机地统一起来。(3)行政机关实施行政机关要遵循信赖保护原则，具有很强的针对性，有利于行政机关行使行政许可权更加谨慎、理性，更加注意保护相对人的合法权益。
第九条 依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。
【释义】本条是关于行政许可转让的规定。
行政许可能否转让，涉及对不同行政许可性质和功能的分析和判断。从行政许可的性质、功能看，行政许可可以分为五类：(1)普通许可。这种行政许可是准予符合法定条件的相对人行使某种权利。集会游行示威许可、爆炸品生产运输许可、商业银行设立许可等都属于这类行政许可。普通许可的性质是确定特定相对人行使现有权利的条件，主要功能是控制危险。(2)特许。这种行政许可是行政机关依法向相对人转让某种特定权力或者配置有限资源。如海域使用许可、排污许可等都属于特许。特许的性质是授予权利，主要功能是配置有限资源。(3)认可。这种行政许可是对相对人是否具备某种资格资质的认定。如律师资格、建筑企业的资质等。认可的性质是确认具备某种能力，主要功能是提高从业水平、技能，降低行业风险。(4)核准。这种行政许可是对某些事项或者活动是否达到法定技术标准的核实准许。如消防验收、生猪屠宰检疫等。核准的性质是确定达到特定的经济技术规范、标准，主要功能是控制该事项或者活动的危险。(5)登记。这种行政许可是对特定法律关系的确认。如企业登记、事业单位登记等。登记的性质是确认特定的民事主体资格、身份，主要功能是证明及社会公示。
转让一般包括继承和买卖，其基本要求是事项和主体能够在实质上相分离。上述五种行政许可，除了特许外，其余四种行政许可的性质都是准予特定的人从事符合法定条件的活动，主体和对象不可分离。比如，资格资质认可是与个人的能力相联系的，是一种身份许可，是不能继承、买卖的。特许是一种权利许可，同其他许多权利一样，它具有可转让的特性。如3G牌照，对被许可人可以依法转让，因为转让的是一种权利，这种转让可以是有偿的。当然，除特许外，其余的行政许可是否都不可以转让，还可以进一步研究。但多数行政许可是不能转让的。因此，本条规定，除法律、法规依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。至于哪些行政许可可以转让，依照什么条件和程序转让，由单行法律、法规规定。如果单行法律、法规没有规定允许转让，被许可人擅自转让行政许可的，被许可人应受行政处罚，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。
第十条 县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。
行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。
【释义】本条是关于行政许可监督的规定。
根据本条规定，行政许可的监督包括两个方面：一是行政机关内部的监督;二是行政机关对相对人的监督。
上级行政机关对下级行政机关、政府对政府部门的领导权，主要表现为一种层级监督权。行政许可作为一项重要的行政权，县级以上人民政府应当加强对行政机关实施行政许可的监督检查。行政许可法对行政许可的设定和规定权，对实施行政许可的各个环节，对行政许可的收费管理等，都作了明确的规定，所有这些规定，都是县级以上人民政府对行政许可实施监督的依据，只有把这些规定落实好，执行好，行政许可法才算得到真正的贯彻执行。同时，县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，结合本级地方的实际，把行政许可法的一系列规定具体化。这些制度包括对设定行政许可的监督制度，对规范性文件规定行政许可的监督制度，对行政许可主体的管理制度，行政许可申请的受理、审查制度，行政许可决定制度以及违反行政许可法的责任追究制度等。
县级以上人民政府的法制机构要在政府执行监督职责方面发挥参谋、助手作用，加强对这些监督制度的研究、起草工作，按照政府的统一部署，具体组织对行政许可的监督检查工作。
实施行政许可的行政机关，对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动进行有效监督，是行政许可权的重要组成部分。从行政许可的功能来看，某一事项需要行政许可，或者要控制该事项的危险性，或者是要进行资源的有效配置。无论是控制危险性，还是配置资源，都意味着被许可人比其他人要多履行一些义务。也就是说申请人申请行政许可，意味着他承诺承担由取得行政许可而产生的义务，比如，张某申请爆炸品运输行政许可，这就意味着张某的车辆要符合特殊条件，行驶路线要受到限制，运载的爆炸品数量严格受限，总之，张某要履行运输爆炸品的安全责任。正是由于这样一套规则或者张某能够履行安全义务，爆炸品运输行政许可才能控制危险。但是，张某能否真正履行自己的承诺，从制度上来说，就需要实施行政许可的行政机关对张某进行监督检查。因此，行政许可控制危险的功能必须建立在确保张某履行义务的基础上。行政许可法正是基于这样的考虑，确定了谁许可、谁监督的原则，设专章规定了行政机关对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动进行监督的制度。需要说明，实施行政许可的行政机关不仅要加强对被许可人的监督，也要加强对其他公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动的监督。比如，开设网吧应取得行政许可，对未经行政许可就开设网吧的，实施行政许可的机关也负有监督责任，因监督不力导致危险发生的，实施行政许可的行政机关同样应当负法律责任。
行政许可法释义：第二章
第二章 行政许可的设定
本章是关于行政许可设定事项、种类和设定权限、设定程序的规定。
行政许可的设定问题是行政许可法的制定过程中争议最多、难度最大的问题之一，它涉及谁有权通过何种形式设定行政许可，什么事项可以设定行政许可，什么事项不得设定行政许可以及可以设定行政许可的事项如何归类等问题。
一、关于行政许可的设定事项和种类
哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可，涉及政府与市场的关系，涉及行政权力与公民、法人和其他组织权利的界定以及政府管理方式等诸多问题。行政许可事项问题是立法政策问题。明确设定行政许可的事项，目的是规范立法行为，提高立法质量。
不同国家由于经济发展水平不同，文化历史背景不同，对行政许可设定事项的立法政策设定也有所不同。在美国，设定行政许可的事项主要有两类：一类是经济事务方面的许可事项。目的是为了保护消费者权益和市场竞争秩序而对市场机制无法解决的自然垄断(如基础公用事业)、过度竞争(如交通行业)、供给不足的产品和服务要设立行政许可;一类是社会管理方面的许可事项。目的是为了防止市场机制的消极影响而对有不良外部性影响的产品和行为(如不安全的产品、环境污染)、信息不对称的行业(如金融、食品)、稀缺物资(如自然资源)以及公共物品的配置进行管制而设定行政许可。具体而言，美国的行政许可事项涉及以下几个方面：
(一)企业管理方面的许可
在美国，成立企业一般申报即可，只有当企业行为影响市场机制的充分发挥时，法律才会设立批准、许可、执照等制度。
1.独资企业可以登记，也可以不登记。企业经登记取得进入市场的主体资格后，再由各有关行业主管部门依法决定其是否达到可以从事特定行为的要求，如环境、卫生、烟草专卖。
2.普通合伙企业的设立不需许可，但对一些有特殊技能、特殊条件要求的职业，如律师、医师等以合伙形式设立，则须向有关主管部门申请营业执照。
3.设立公司一般不需要政府许可，向州政府备案后，即可获得公司设立证书、营业执照。设立股份有限公司、发行股票、有限责任公司与股份有限公司相互转化、公司合并、公司减少股本等需要报州政府备案。大企业的合并，需要经联邦贸易委员会、司法部反垄断局批准。
(二)市场准入许可
在美国，政府对一些行业和职业实行许可管理。
1.进入自然垄断行业的许可。十九世纪八十年代到二十世纪初，政府对铁路、电力、电话、煤气等行业实施管制(包括进入许可和价格管制)。
2.进入结构竞争行业的许可。二十世纪三十年代至四十年代大危机后，政府对广播电视业、电信业、公路货运业、海运业、航空业实施管制。七十年代美国放松并取消了一些政府管理项目，如航线认可、铁路运价管理等。
地方出租汽车业的市场进入，由各州决定。有些地方发证(如纽约市)，有些地方不发证(如华盛顿市)，还有一些地方出租车业、公用事业、有线电视经营权实行特许制。
汽车货运、州际运输业由州际商业委员会发给执照。有些地方还设立运费管理局对运费实施管制。
3.特定职业的从业许可。需要专业技能并涉及社会公众的专门职业，如资产评估师、会计师、律师、精算师、海关报关代理人等，需要申请执业许可。房地产经纪人、汽车司机、酒店业主、理发师等执业要获得州管理机关颁发的证照。
4.特定行业的营业许可。(1)证券业。1933年美国证券法规定，公司在发行证券前需要向有关管理机构注册登记(当时为贸易委员会，后为联邦证券交易委员会)。证券交易所、投资公司、互助基金、证券商、投资顾问以及其他证券市场专业人士需要向联邦证券交易委员会注册。1934年证券交易法规定，在场外市场交易的证券，如果发行公司资产额在100万美元以上、股东500人以上，需要向联邦证券交易委员会注册登记。(2)烟酒业。联邦烟酒枪支管理局对生产、销售、进口烟、酒实施管制。如进口或者销售烧酒、葡萄酒或者啤酒，必须获得许可。市镇有关行政机关负责发放酒店经营许可证。(3)涉及公共安全和卫生的行业。如枪支制造和销售的许可、航空运输的方面的安全许可、原子能发电的安全许可，数量较多的是卫生方面的许可。按照联邦《食品药品化妆品法》的规定，对食品是否达到规定的卫生条件，实行许可证管理;药品制造、调配、加工企业的所有者、经营者必须要向联邦药品管理局登记注册，药品生产企业每年必须重新办理登记手续;新药上市必须申请许可证，未经批准不得将新药投入州际贸易;对进口药品实行分类审批。医疗器械的制造商或者最初使用者以及医疗器械配件制造者，必须向卫健委医疗器械局登记。
(三)进出口管理许可
1.外资进入管制。外资出入美国比较自由，但不是完全没有限制。(1)通讯。根据1934年修订的联邦通讯法，只有美国公民才有权申请经营无线电广播及电视行业的许可证。外国公司在电报企业或者卫星通讯公司中所占股权超过加%的，联邦通讯委员会不予批准。(2)交通运输。根据互惠制，美国民航委员会对在外国注册的飞机给予从事美国国内航空运输事业的特别许可。海关总署负责发放沿海航运的特许证，但外国船舶经营美国沿海及内河运输受到严格限制。(3)银行业。外国银行在美国建立分支机构，或者取得对美国国内银行的控制权，需要经过批准。
2.商品进出口管制。美国对进口商品实行不同的配额，突出的是农产品和纺织品，以及来自社会主义国家、美国认为是不友好的国家或者敌对国家的商品。
出口管制政策遵循以下原则：国家安全管制原则、对外政策管制原则、短缺物资管制原则、国别原则。出口许可证分三种：一般许可证，单项有效许可证和特殊许可证。一般许可证实际上是一种例外程序，只要符合一般许可证的条件(一般出口许可有22种情况，每一种都有特定的含义、范围和条件)，出口商就可以出口，而单项有效许可证和特殊许可证则要求逐项申请、逐项批准。
(四)资源、能源和环境保护许可
1.资源方面的许可。联邦自然资源保护委员会负责颁发资源开采许可证。取得矿业权，需要向州政府提出申请。内政部土地管理局负责国有土地油气勘探开发的发证和租地工作。两家以上公司申请的，出价高者与土地管理局签订租地协议，不另外颁发许可证;但从事钻井的，需要办理单井许可证。各州负责其所属土地的油气勘探开采的竞租和发证工作。
2.能源方面的许可。二十世纪五十年代后，由于能源危机，美国对能源(天然气的井方价格、汽油价格、输油管道)实施管制。联邦电力委员会负责颁发通航河流水力发电事业的许可证。原子能委员会负责发放原子能利用设施和生产设施的许可证。
3.环境保护许可。政府对向江河湖泊、大气排污，实行许可证管理。处理、贮存有害废弃物的所有人或者操作人必须持有许可证;公司建造堆放废弃物的垃圾场，需由市议会批准。联邦环保局负责环境影响说明书的审批。
(五)移民和出入境管理许可
美国的签证包括移民签证和非移民签证。移民签证按亲属移民、技术移民、职业移民、投资移民、独立移民以及劳工移民等分类颁发。居住在美国的外国人符合条件的，可以获得相应的外籍永久居留登记证、归化人籍许可证、外籍人士劳工(工作)许可证。前往美国旅游、留学、同美国人结婚的，需要申请相应的非移民签证。
政府对口岸入境实行人境签证许可和口岸入境查验许可双重许可制。
在日本，国家和地方公共团体为了实现一定的政策目的，防止企业和公民的活动可能给公共利益和他人利益带来损害，或者为了保护经济、产业的健康发展而对企业和公民的活动进行干预都可以设定行业许可。这些许可在法律用语上有命令、禁止、认可、免许、许可、特许等。日本没有专门的行政许可法，但是单行法律和政令中规定了大量的许可、认可等。根据日本总务厅发表的((1999年规制缓和白皮书》的统计，截止1998年3月，中央所管的许认可等约11117项，其中法律设定的约8120项，占73%;政令设定的409项，占3.7%;省府省令、规则设定的约有2200项，占19.8%;其他文件设定的388项，约占3.5%。这些许可大体可归纳为三类：(1)行政许可，一般是指行政机关对法律规定的一般禁止的行为在特定的场合、对特定的人解除其禁止的一种行政行为，如药店、当铺的营业许可，或称警察许可;(2)特许，是对国民设定其原本不拥有的权利或者权利能力的行政行为，如电气、铁路等企业的经营许可;(3)认可，是指行政机关补充第三者的合同行为、共同行为等法律行为，使其完成法律上的效力的行政行为，如农地权利转移的许可。在日本，行政许可事项比较多的领域是通商产业、交通运输、卫生福利、农林水产、建设、金融等。
在德国，设定行政许可的事项有4类：一是对公民行使权利可能对公共利益造成不利影响进行预防性控制的事项，设定行政许可。这是德国法上典型的行政许可，主要有工商管理法上的营业许可、公害防治法上的设施许可、建筑法上的建设施工许可等。二是，对法律上原则禁止的行为，在特殊情况下，根据当事人的申请对这种禁止予以解除，可以设定行政许可。这种行政许可称为例外准许。三是，授予申请人从事本该由国家承担的公益事业的主体资格，可以设定行政许可，如医院建设、铁路经营等。四是，当事人在行使权利前必须向行政机关履行告知和必要的程序法上义务的一种方式，目的是使行政机关了解公民拟从事的可能影响公共利益的活动，以便必要时采取防范措施，可以设定许可。
从世界主要国家设定的行政许可事项来看，设定行政许可的主要是少数容易产生外部不良影响且损害后果难以有效补救的自然垄断、外部不经济、公共物品、非价格性物品、信息偏在行业或者活动等事项，而对可能发生的随机性、偶然性问题，则往往采取事后监督管理方式解决，不设定行政许可。
在行政许可法起草、审议过程中，对行政许可法规定哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可，没有不同意见，但对如何具体表述则有不同意见。一种意见认为，应当明确规定不得设定行政许可的事项，除此以外，都可以设;第二种意见认为，对可以设定行政许可的事项和不得设定行政许可的事项都只作原则规定，不必具体列明;第三种意见认为，对可以设定行政许可的事项，能具体列举的尽量列举，列举不全的用兜底条款概括规定;第四种意见认为，把设定行政许可的事项与行政许可种类结合起来，对可以设定行政许可的事项按照行政许可的不同种类作出原则规定，既解决针对不同事项如何设定相应种类的行政许可，又解决不同种类的行政许可规定相应的实施程序与监督机制的问题，同时规定对可以设定行政许可的事项，也并不是都要设，并明确规定，可以不设定行政许可的事项。行政许可法最后采纳了第四种意见。
二、关于行政许可的设定
目前，由于各种国家机关谁有权设定行政许可，可以设定什么样的行政许可不明确，实践中，随意性较大，主要表现：一是，自己定规矩，设定行政许可，自己执行，自己收费，搞一条龙，有些乡政府、县政府在设定行政许可，有些行政机关内设机构也在设定行政许可。二是，设定行政许可的下位法与上位法相互抵触现象时有发生，一些国家机关制定的规范性文件超越法定行政许可事项范围，有些规范性文件擅自增加法定行政许可条件、标准，甚至层层加码，老百姓办事很难，影响了政府与人民群众的关系，也损害了法制的统一和尊严。三是设定行政许可的程序、内容要求不明确，影响了法律、法规、规章的质量及其正确实施。四是，对行政许可设定权的行使缺乏有力的监督手段，许多违法设定的行政许可得不到及时纠正。解决上述问题，规范行政许可的设定，就成为制定行政许可法的主要目的之一，也是行政许可法的重点和难点。
行政许可作为一项重要的行政权力，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，事关政府职能转变和社会主义市场经济的发展。因此，行政许可法在行政许可设定问题上按照以下原则作了规定：一是，应当符合我国的立法体制和依法行政的要求，做到相对集中，从权限上讲，行政许可原则上由全国人大及其常委会、国务院、省级人大设定，省级地方政府可以设定临时性的行政许可。国务院各部门和其他国家机关一律不得设定行政许可。行政许可的设定是指国家机关依照职权和实际需要，在有关法律、法规、规章中自行创制行政许可的行为，其主要特点是，国家机关依职权自行创设行政许可，自行限制公民、法人或者其他组织的权力，创设公民、法人或者其他组织的义务，属于立法行为范畴。它不同于根据上位法有关行政许可的规定，对实施该行政许可作出具体规定的行为，后果属于实施性、执行性行为，是一种规定权。由于这两种权力、行为的性质不同，在权力的享有主体和权力的行使对社会造成的影响方面，都有很大的不同。设定权、设定行为作为一项立法性权力，涉及对公民、法人或者其他组织的权力的限制或者义务的创设，因此，其行使主体只能是特定的国家机关，其行使的方式也必须是规范化、民主化和公民化的。规定权作为一项执行性的权力，不直接涉及对公民、法人或者其他组织权利的限制或义务的创设，而是国家机关在法定的自由裁量权内具体落实法律、法规的有关规定。因此，行使规定权的主体比较宽泛，行使的方式也不要求很严格，法规、规章可以对上位法设定的行政许可作具体规定，其他规范性文件也可以对法律、法规、规章设定的行政许可作出具体规定。当然，如果下位法或文件超出上位法设定的行政许可事项范围作出规定，就不是行使规定权，而是行使设定权，是越权行为。从形式看，设定行政许可的法律文件，必须是公开的、规范的，即只有法律、行政法规和必要时的国务院决定可以设定行政许可，地方性法规可以根据法定条件设定行政许可，省级地方政府规章可以根据法定条件设定临时性的行政许可，其他文件一律不得设定行政许可。二是，设定行政许可应当遵循法定程序。三是，强化对设定的行政许可实施情况的跟踪、评估、管理。
第十一条 设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。
[释义]本条是关于设定行政许可原则的规定。
行政许可作为事前对经济和社会活动进行干预的一项重要的行政权力和管理方式，对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观调控，合理分配有限自然资源和公共资源，是有重要作用的，也是必不可少的。但是，行政许可不是万能的，成本很高，且易产生腐败。过多地使用行政许可手段，手法繁琐，市场准入门槛过高，对经济、社会干预过度，就会抑制市场在资源配置中的基础性作用的发挥，降低经济效率，妨碍市场开放和公平竞争，不利于增强经济和社会的生机和活力。因此，行政许可应当是行政管理的最后手段，设定行政许可必须慎重。本条规定就是设定行政许可的四项标准和准则。
(一)设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律。
规律是事物内在关系的本质反映。经济有经济发展的规律，社会有社会发展的规律。社会主义市场经济是社会主义制度和市场经济二者的优化组合。市场经济是竞争经济，通过竞争，优化资源配置，最具活力。但是，市场具有自发性、盲目性和滞后性，为了追求个体利益，可能损害社会公共利益;为了追求个体最大利益，可能浪费和损害环境。因此，市场不是万能的，改善客观经济环境、合理利用公共资源、维护社会公共利益等方面的问题，就难以靠市场来解决，需要政府发挥作用。我国是发展中的大国，又处在经济体制转轨、产业结构调整、经济快速发展和社会转型期，尤其需要政府担当起应负的责任，把职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。因此，设定行政许可，必须首先界定政府与市场的关系，政府与社会的关系。凡是市场、社会自律能够解决的问题，政府就不应当干预，更不应当设定行政许可来干预;凡是市场、社会自律解决不了的问题，政府才能介入，才能决定是通过设定行政许可干预，还是通过事后监督管理干预。即使是必须通过设定行政许可解决的，也要着眼于培育市场机制和社会自律机制，在市场机制和社会自律机制能够有效发挥作用时，要及时废止行政许可。
按照这个原则，考虑是否设定行政许可，核心是要确定清楚政府与市场、权力与权利、成本与效益的关系。在社会主义市场经济体制条件下，要发挥市场在资源配置中的基础性作用，行政许可就不能妨碍市场主体自主性的发挥。要实行政企分开、政事分开，属于企业的事、社会自主管理的事，都要还权于企业、社会。凡是市场机制能够解决的问题，不能设定行政许可;市场机制解决不了，但通过中介机构、行业组织自律能够解决的问题，应当通过中介机构、行业组织自律解决;中介机构、行政组织解决不了，需要政府管理的事情，也要首先考虑通过事后监督来解决;只有在这些手段都解决不了时，才能考虑通过设定行政许可解决。对可以设定行政许可的事项，也要进行成本效益评估，凡是设定行政许可也解决不了的问题，就不能设定行政许可。以行政许可配置有限资源的，也要通过公开、公正、公平的方法，以达到资源配置的高效率，防止权力寻租。设定行政许可要简化程序、减少环节、方便群众、强化服务、提高效益。要随着经济和社会的发展，适时调整已设定的行政许可，该取消的取消，该废止的废止。合理界定公权与私权。要充分尊重和保护公民的合法权利，凡是公民能够自主决定，不致损害国家、社会、集体的利益和他人的合法的自由和权利的，通过民事赔偿或者追究其他民事责任能够解决，并且不致造成难以挽回的重大损害的，都不应当设定行政许可。只有当公民行使权利可能直接损害公共利益、社会秩序或者造成他人的不可挽回的重大利益损害时，为了维护公共利益、社会秩序和他人的合法权益，才能设定行政许可进行干预。
(二)设定行政许可应当有利于公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序。
行政许可作为一项公权力，它的行使不可避免地会影响到公民、法人或者其他组织权利。因此，行政许可不能不适当地介入公民、法人或者其他组织权利的行使。原则上，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定，不致损害国家、社会、集体的利益和他人的合法的自由和权利的，通过民事赔偿或者追究其他民事责任能够解决，并且不致造成难以挽回的重大损害的，都不应当设定行政许可，以充分发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性。只有当公民、法人或者其他组织行使权利可能造成公共利益、社会秩序或者他人不可挽回的重大损害时，为了维护公共利益、社会秩序和他人的合法权益，才能设定行政许可进行事先干预。而且，设定行政许可要着眼于通过限制少数人的权利以维护多数人的利益。
(三)设定行政许可要有利于促进经济、社会和生态环境的协调发展。
坚持经济、社会和生态环境协调发展是全面建成小康社会的重要目标，也是全面贯彻"“三个代表”重要思想的必然要求。实践证明，除了要注意经济内部的协调发展以外，还要注意经济与社会、生态环境的协调发展，三者是相辅相成，相互促进的;光注意经济的发展，不注意社会事业、生态环境建设，不注意公共卫生体系的建设，不注意社会治安综合治理以及社会分配制度的优化，经济也就无法健康快速发展，社会可持续发展的局面就无法定位。因此，设定行政许可时，必须注意评估是否有利于经济、社会和生态环境的协调发展，凡是妨碍三者协调发展的，就不应当设定行政许可，有利于促进区域协调发展的，可以设定行政许可解决。
第十二条 下列事项可以设定行政许可：
(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项;
(二)有限自然资源开发利用、公共资源配!以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项;
(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;
(四)直接关系会共安全、人身健康、生命生产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检验、检究等方式进行审定的事项;
(五)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项;
(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
【释义】本条是关于行政许可设定事项的规定。
行政许可事项与公民、法人和其他组织的权利密切相关。目前，由于设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就要许可的问题比较突出，造成行政许可过多、过滥。据统计，国务院六十五个部门有行政许可职能的部门和单位共有行政许可项目3945项，涉及国家经济、社会生活的方方面面。经清理两次共取消了行政许可项目1218项后，尚留行政许可项目2648项，因此，对行政许可的设定事项作出规定是必要的，不仅可以为继续清理现行行政许可提供依据，也为今后立法设定行政许可提供可资评判、讨论的标准，是一种规范立法行为的好的规定。
按照立足我国经济社会发展实际，又不迁就现行不合理的行政许可制度，清理过去，规范未来又留有余地的基本思路，在对现行行政许可事项逐项进行分析研究的基础上，参考借鉴国外设定行政许可事项的范围，要认真听取、吸收专家学者意见，包括国外专家学者的意见，经过反复比较、研究，根据行政许可事项的性质功能、条件、适用程序的不同，将可以设定行政许可的事项概括规定为下列六项：
(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。对这类事项设定的行政许可，是指行政机关准予符合法定条件的公民、法人或者其他组织从事特定活动，性质是确认具备行使既有权利的条件，是实践中运用最广泛的行政许可事项。在行政许可法起草过程中曾被概括为普通许可，主要适用于污染和其他公害的防治、生态环境的保护;金融、保险、证券等涉及高度社会信用的行业的市场准入和经营活动;爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、运输、使用、销售以及其他涉及公民人身健康、生命财产安全的产品的生产、销售活动;新闻出版、广播电影电视机构的设立和活动;涉及公民人身健康、生命财产安全、公共安全和国家安全的其他事项。主要功能是防止危险、保障安全。主要特征有三个：一是对相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但附有条件的活动的准许，也就是通常所说的禁止的解除;二是一般没有数量限制;三是行政机关实施这些行政许可一般没有自由裁量权，符合条件即应当予以许可。
(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。对这些事项设定的行政许可是由行政机关代表国家依法向相对人出让、转让某种特定权利，是赋权的行政许可，主要适用于自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等。国有土地使用权出让许可、无线电频率配置、海滩使用权出让许可、出租车经营许可、排污许可、公用事业经营许可等都属于这一类。行政许可法起草过程中曾被概括为特许，主要功能是分配有限资源，主要特征：一是相对人取得特许权一般要支付一定费用;二是一般有数量限制;三是行政机关实施这类许可一般都有自由裁量权;四是申请人获得这类许可要承担很大的公益义务，如提供普遍服务的义务，不得擅自停止从事活动等。
(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。对这类事项设定的行政许可，是指由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具有特殊信用、特殊条件或者特殊技能的资格、资质，如律师资格、注册会计师资格、建筑企业资质，主要功能是提高从业水平或者某种技能、信誉。在行政许可法起草过程中曾把这类事项设定的行政许可概括为认可，主要特征有四个：一是一般都需要通过考试方式并根据考试结果决定是否认可;二是这类许可往往与人的身份、能力有关系;三是没有数量限制，符合标准(包括考试成绩)的都要予以认可;四是行政机关实施这类许可一般没有自由裁量权。
(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。对这类事项设定的行政许可是指由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、技术规范的判断、审核、认定，如消防验收、生猪屠宰检疫、电梯安装运行标准、水库大坝竣工验收等。在行政许可法起草过程中，这类行政许可被概括称为核准，其主要功能是为了防止危险、保障安全，主要特征：一是依据的主要是技术标准、技术规范，具有很强的专业性、技术性、客观性;二是一般需要根据实地检测、检验、检疫作出规定;三是没有数量限制，凡是符合技术标准、技术规范的，都要予以核准;四是行政机关实施这类许可没有自由裁量权。
(五)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。对这类事项设定的行政许可是指行政机关确立企业或者其他组织特定主体资格、特定身份，使其获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的能力的许可，比如工商企业登记、社团登记、民办非企业单位登记、合伙企业登记等。登记的主要功能是通过使相对人获得某种能力向公众提供证明或者信誉、信息，主要特征：一是未经合法登记取得特定主体资格或者身份，从事涉及公众关系的经济、社会活动是非法的;二是没有数量限制，凡是符合条件、标准的许可申请都要准予登记;三是对申请材料一般只作形式审查，通常可以当场作出是否准予登记的决定;四是行政机关实施登记没有自由裁量权。
(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。这一规定主要有三个目的，一是现行法律、行政法规对其他行政许可事项的规定仍然保留、有效;二是以后的法律、行政法规还可以根据实际情况在行政许可法明确规定的上述五类行政许可事项外设定其他行政许可事项;三是地方性法规、地方性规章、国务院决定不得设定上述五类许可事项以外的行政许可，已经设定的，要予以清理。
第十三条 本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：
(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;
(二)市场竞争机制能够有效调节的;
(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;
(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
【释义】本条是对不设定行政许可事项的规定，是对本法第十二条的补充。
本条的规定，主要的考虑：一是，本法第十二条规定的可以设定行政许可的事项范围还比较宽，也比较原则，从这些事项的性质、特点来看都是属于可以设定行政许可的，但是就具体的领域来看，有的可以不设定行政许可，而可以通过采取其他行政管理措施解决。二是，本法第十二条规定的可以设定行政许可的事项主要是考虑了我国当前经济社会发展情况作出的规定，随着经济体制改革的不断深化，对外开放的不断扩大和社会的全面进步，其中对有些领域设定的行政许可就可以取消或者改变管理方式。三是，本法第十二条规定的可以设定行政许可的事项，就全国来看，是有必要设定行政许可的。但是，由于我国地域辽阔，各地经济社会发展还不平衡，对市场经济相对发达，市场机制比较健全，社会发展相对比较快的地区，其中的有些事项就不必设定行政许可。
(一)关于公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项。从法理上讲，凡是法律不禁止的，就是公民、法人或者其他组织的权利。公民的权利包括民事权利、政治权利。民事权利包括人身权、财产权。人身权包括姓名权、肖像权、名誉权等;财产权包括物权、债权、知识产权等;政治权利包括选举权、被选举权等。法人或者其他组织的权利，主要包括名称权、财产权。其中，财产权包括物权、债权、知识产权等。原则上说，对民事权利，法律一般不能加以限制，由公民、法人或者其他组织自主决定，如签合同、用工等，都是民事主体能够自主判断，也必须是自主决定的。只有当公民、法人或者其他组织行使这些民事权利可能对他人利益或者公共利益造成损害，并且这种损害难以通过事后赔偿加以遏制、补救时，才能设定行政许可。比如，当事人双方签订的合同涉及国有资源开发利用的，就应当由行政主管部门审批。
(二)市场竞争机制能够有效调节的事项。市场是一切商品的交换场所，是商品交换关系或供求关系的总和。在市场运行过程中，参与市场活动的任何当事人，按照等价交换的原则，通过争夺经济利益的竞争，使得社会资源得以有效配置。因此，市场竞争机制是最具活力、平等、自主、开放的机制。在社会主义市场经济体制下，要求我们充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。对市场竞争机制能够有效调节的事项，不得设定行政许可。比如，价格问题，一般企业的兼停并转问题，一般产品的产品质量问题等。只有对市场竞争机制解决不了的事项，如排污问题，才能设定行政许可。
(三)行业组织或者中介机构能够自行管理的事项。行业组织或者中介机构是联系市场主体和政府的桥梁，它具有自律性、服务性、公正性，能充分反映市场主体利益和要求等特点。因此，自律管理往往成本比较低，效率比较高。比如，对资格、资质的管理，国外大多数国家把多数资格、资质交由行业协会管理，效果很好。由于我国市场竞争还很不够有序，行业协会或者中介组织还不够公正、规范，政府包揽了许多资格、资质许可。随着市场经济体制的进一步完善，许多资格、资质就可以交由行业协会管理。当然，交由行业协会管理的资格、资质就不是本法所称的行政许可，不能适用行政许可??规定。
(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。行政管理方式多种多样，除行政许可这种事前监督方式外，还有备案、制定标准、处罚等方式。相比而言，事后监督方式比行政许可方式的成本要低。因此，凡是能够采用事后监督方式解决的事项，尽量不设定行政许可。比如，对一般产品的生产，有些可以采取制定标准解决，有些可以采取事后监督检查解决。
第十四条 本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。
必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。
【释义】本条是关于法律、行政法规、国务院决定设定行政许可权的规定。
一、法律的行政许可设定权
法律是全国人大及其常委会制定的，在我国法律体系中，其效力仅次于宪法。按照《中华人民共和国立法法》的规定，全国人大及其常委会行使国家立法权和专属立法权。行政许可作为一项重要的行政权力，与公民、法人和其他组织的合法权益关系密切。这就要求，一方面，设定行政许可，包括法律设定行政许可，要有必要的限制，以维护公民、法人和其他组织的合法权益。另一方面，社会关系的复杂多变，又要求最主要的法律规范-法律适应实际需要设定其他行政许可。因此，行政许可法一方面规定法律设定行政许可的事项范围，另一方面，又规定法律可以设定其他行政许可。
二、行政法规的行政许可设定权
行政法规是由国务院制定的法律规范，在我国社会主义法律体系中占有重要地位。目前，我国还处于新旧体制转轨过程中，改革仍在不断深化，法制建设仍在发展中，行政法规一方面为变动不定的经济、社会生活及时提供法律规范，促进了改革时期社会经济的有序发展;另一方面又巩固了改革成果并为全国人大及其常委会制定法律积累了经验。实际上，现代社会关系日趋复杂，国家职能不断扩大，国家对社会的规范与管理，除了需要刑事的、民事的法律规范外，还需要大量的行政法律规范，而且，由于行政管理日趋专门化、科学化、法制化，除了一些原则性的法律规范外，还需要大量的具有可操作性的法律规范。所有这些都决定了行政法规在我国政治、经济、文化和社会生活中的重要地位。
根据宪法和立法法的规定，行政法规的效力等级是仅次于法律的一种法律规范，有三方面的权力，一是职权立法，即在法律没有作出规定时，根据职权制定有关经济、文化、社会等方面的行政法规;二是授权立法，即根据全国人大及其常委会的授权制定行政法规;三是执行性立法，即根据法律的规定，对法律作具体化的规定。行政法规在设定行政许可方面体现了宪法和立法法规定的精神，即一方面，行政法规设定行政许可的权限比法律以外的其他法律规范大;另一方面它又受一定限制，即法律已经设定行政许可的，行政法规只能作出具体规定，不能增设行政许可。总之，行政法规可以设定行政许可法规定的可以设定行政许可的各类事项，但是，法律已经设定行政许可的，行政法规不得超越法律的规定，而只能作具体化的规定。
三、国务院决定的行政许可设定权
国务院决定是指国务院制定的管理经济、文化、社会事务的行政法规以外的规范性文件。国务院发布决定的权力来源于宪法第89条的规定。
关于国务院决定能否设定行政许可的问题，立法过程中有两种意见，一种意见认为，行政许可涉及公民、法人和其他组织的权利，设定行政许可只能由法律、法规进行，国务院决定在立法法中未作规定，不应设定行政许可。另一种意见认为，赋予国务院决定以一定的行政许可设定权是必要的，主要考虑有五，一是，一些临时性、紧急的和尚未制定法律、行政法规的事项，国务院还需要以行政许可方式进行管理;二是根据WTO规则，国外采取临时性许可措施时，我国可以采取相应措施，如临时配额、临时许可证管理等;三是，有些比较敏感的问题，一时制定法律、行政法规条件还不成熟，需要国务院决定设定行政许可进行管理;四是，国务院决定已经设定了不少行政许可，其中有不少在国务院行政审批制度改革中也认为需要保留;五是，在改革开放过程中，在国有企业改革、促进就业与再就业、社会保险等方面，有一些试点、试验的事项，先是用政策作指导，在局部地区、特定领域实施，积累经验，在制定法律、行政法规前，也需要采取行政许可的方式实施管理，防止出现混乱。基于以上考虑，行政许可法赋予了国务院以发布决定的方式设定行政许可的权力，但作了限制。
所谓必要时，包括临时、紧急情况，为试点、试验需要，一时难以制定法律、行政法规等情况。实施后，除临时性行政许可因条件、情况发生变化废止以外，国务院决定设定的其他行政许可在条件成熟时，国务院应当适时提请全国人大及其常委会制定法律加以设定，或者自行制定行政法规加以设定。
第十五条 本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前!性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
【释义】本条是关于地方性法规、省级政府规章设定行政许可权的规定。
(一)地方性法规的行政许可设定权
地方性法规是省级人大及其常委会制定或者批准的法律规范，根据立法法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法的规定，省级人大及其常委会有权制定或者批准地方性法规，但所制定的地方性法规不得与法律、行政法规相抵触。因此，行政许可法根据这一精神，规定地方性法规可以设定行政许可，但是，法律、行政法规已经对有关事项设定行政许可的，地方性法规只能作出具体规定，不得增设行政许可。
(二)省级政府规章的行政许可设定权
立法法规定，省级政府可以根据法律、法规制定政府规章，还可以依职权制定规章。行政许可法立法过程中，对地方政府规章是否有权设定行政许可有两种意见，一种意见认为，省级政府作为全面负责本行政区域经济、社会管理的行政机关.负有很重要的责任，应当有权制定规章设定行政许可。另一种意见认为，国务院部门规章不能设定行政许可，省级政府规章也不得设定行政许可。第三种意见认为，由于我国的省级行政管辖区域比较大，各省之间存在很大差别，所以省级人民政府在全面负责本行政区域内经济、社会管理工作中，出现了地方性的特殊问题，需要立即采取行政许可措施进行管理，而法律、行政法规却未作规定，又来不及或者不需要制定地方性法规，在这种情况下，法律赋予省级人民政府一定的行政许可设定权是必要的。而且，省级政府规章设定的行政许可，都是授权有关部门实施的，不存在自我授权的问题，这一点同国务院各部门的规章有所不同。同时，考虑到规章的特点和行政许可的性质，对省级政府设定行政许可应有必要的限制，其设定的行政许可应当是临时性的。综合各方面意见，行政许可法规定：尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续执行的，应当提请本级人大及其常务委员会制定地方性法规。据此，省级政府对设定了行政许可的现行政府规章进行清理，凡是不需保留的行政许可要予以废止;对需要长期实施的行政许可要及时提请省级地方人大及其常委会制定地方性法规。
(三)地方性法规和省级政府规章不得设定行政许可的事项
针对有些地方利用行政许可实施地方封锁、地方保护的现象，为了维护市场经济秩序，促进全国统一市场的形成，根据行政许可不同种类的性质，行政许可法规定资格、资质的行政许可，企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，地方性法规和省级政府规章不得设定，只能由法律、行政法规和必要时国务院制定的决定设立。本条同时还规定，地方性法规和省级政府规章设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营活动或者限制其他地区的商品进入本地区市场。
关于国务院部门规章的行政许可设定权问题，在行政许可法立法中各方意见不一致。根据行政许可的性质、特点，行政许可法取消了国务院部门规章的行政许可设定权，主要考虑是：国务院在进行行政审批制度改革中，决定取消国务院各部门规章的行政许可设定权，是经过认真研究的，主要考虑是各部门不宜自我授权，为本部门或者本系统设定和扩大权力。至于各部门已经发布的确需继续实施的行政许可，在本法施行后，可以由国务院制定行政法规予以确认，有的可以上升为行政法规加以规定。
第十六条 行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
【释义】本条是关于行政许可规定权的规定。
按照法制统一原则，根据我国法律体系中下位法不得与上位法相抵触的精神，本条针对现实生活中下位法超越上位法增设行政许可或者增加上位法规定的行政许可条件，甚至层层加码，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的现象，规定下位法可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可，不得增设上位法没有规定的行政许可条件。
这样规定，在实践中可能有一个问题，即对行政许可事项范围的认定可能会产生歧义，还需要进一步界定。笔者倾向于行政许可事项应当是一个具体的行为或者活动，而不应当是整个领域的行为或者活动。
第十七条 除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。
【释义】本条是对法律、行政法规、国务院决定、省级地方政府规章以外的其他规范性文件不得设定行政许可的规定。
本条所指的其他规范性文件主要包括：全国人大及其常委会、省级人大及其常委会以外的国家权力机关制定的规范性文件，国务院、省级地方人民政府以外的行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令，军事机关、审判机关、检察机关制定的规范性文件，社会团体、行业组织章程等。行政许可法的这一条规定对纠正滥设许可，具有重要作用。
需要指出，行政许可法规定可以设定行政许可的规范性文件以外的规范性文件，虽然不能设定行政许可，但是为了便于执行，可以在上位法赋予的自由裁量权内，对行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可，不得增设上位法规定的行政许可条件。
第十八条 设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。
【释义】本条是关于设定行政许可应当明确规定行政许可有关事项的规定。
行政许可法在总则中明确规定：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。严格立法是严格执法的前提。规范行政许可的实施行为，必须提高行政许可法律规范的质量。实践中存在的问题是：(1)设定行政许可的法律、法规、规章，不少没有明确规定实施行政许可的实施机关、条件、程序和期间，导致行政许可实施中部门争管辖权、随意作出行政许可决定、拖延办理行政许可事项等问题比较突出，老百姓反映强烈;(2)有的法律、法规、规章对行政许可条件、程序和期间作了规定，但多为原则性的规定、内容不确定的概念，如"适当"、"相应"等，操作性不强，行政机关依法办事没有依据，行政许可申请人是否符合法定条件往往变为是否符合行政机关指定的条件;(3)有的法律、法规、规章只规定对某一事项实行行政许可，具体规定授权实施机关自己确定，行政机关自己订规矩自己执行。这样规定，既不利于监督行政机关，也让申请人无法依法行使其权利。
按照依法行政和规范行政许可实施行为的要求，设定行政许可的法律规范都应当具体、明确，以便于遵守和执行，真正解决实际问题。据此，本条规定，设定行政许可的，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。
法律、法规、规章设定行政许可，其有关行政许可的实施机关、条件、程序、期限的规定，应当具体、明确。公民、法人或者其他组织申请行政许可，应当具备哪些条件，向哪一个、哪一级、哪个地方的行政机关提出申请，按照什么程序提出申请，行政机关应当在多长期限内、按照什么标准作出行政许可决定，对这些事项，设定行政许可时，必须作出规定;能够具体、明确到何种程度的，就规定到什么程度。这样，才能有利于保护和监督行政机关严格依法办事，规范行政机关实施行政许可的行为。
第十九条 起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
【释义】本条是关于设定行政许可应当听取意见、说明理由的规定。
为保证设定行政许可的合理性，防止设定机关利用立法挟带私货，减少有关行政许可立法的部门保护主义、地方保护主义倾向，提高行政许可的制度质量，确保行政许可法律制度真正成为便民、为民的"公器"，除了要从立法权、立法事项上规范行政许可的设定行为，对设定行政许可的程序也应当提出要求。根据本条规定，起草法律、法规和省级人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当听取意见，并向制定机关说明设定行政许可的理由。
(一)关于设定行政许可的听取意见制度
在我国，法律是人民意志的体现，因此，必须设置有利于充分反映民意的立法程序，这是社会主义民主政治的要求。有关行政许可事项的立法，与人民群众利益息息相关，直接影响公民、法人或者其他组织的权利义务关系，对实施行政许可涉及的各方，必须通过适当的程序使其有机会反映利益诉求并达成共识;有的行政许可事项，涉及专业性很强的问题，起草机关不十分了解各方面的情况。特别是随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制改革的建立与完善，许多深层次的问题在立法中不断反映出来，行政许可立法中协调好中央与地方、国家集体和个人、长远与眼前等利益关系的难度越来越大。为了保证行政许可立法的质量，需要听取各方面意见，尤其是专家和基层群众的意见。
法律、法规、规章草案拟设定行政许可的，起草单位应当听取意见。但是，听取意见的具体形式可以是多样的，既可以采取本法列明的论证会、听证会形式，也可以采取其他形式，如将法律、法规、规章草案发送有关机关、组织和专家征求意见;对重要的行政许可事项，还可以将法律、法规、规章草案予以公布，广泛听取各方面意见。
论证会是立法机关邀请对某一问题有专门研究的专家、学者，对法律、法规、规章草案的有关内容或者调整对象的真实性、必要性、可行性进行讨论、质证的会议。听证源于英美普通法上的自然公正原则，原意为应听取对立双方当事人意见(hearthe other side)的制度，要求审判中以公开举行的方式以听取证人和当事人的意见。后来，为保证立法协调各方利益的公正性，英美等国将听证从司法领域引人立法领域会议，发展了听证会制度。听证会制度也被我国的立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例予以肯定。立法听证会强调的是要听取与法律案有关的对立利害关系人的意见。听证会能否达到效果关键是在于不同意见的人有平等的发言、辩论并将自己的利益诉求反映到立法机关的机会。听证会关键是"听"而不是"会"。如果仅为了追求形式，滥用听证会，反而会影响立法效率、质量。目前已经有一些地方积极探索设定行政许可的听证会制度，以听取意见。
立法听取意见可以防止有起草权的机关、组织在立法中挟带"私货"，帮助制定机关了解实际生活中的具体情况，从而提高行政许可制度的质量。为防止起草单位对各方面的意见"只听不取"，使听取意见流于形式，根据本条规定，设定行政许可的，起草单位要向制定机关说明听取和采纳意见的情况。起草单位应当说明征求意见的范围、各方面的主要意见、采纳的具体意见、未采纳的具体意见以及相应的理由。只有这样，才有可能使听取意见的功能充分发挥出来。
(二)关于设定行政许可的说明理由制度
行政许可立法中的说明理由制度，是行政许可立法过程中，由起草单位向制定机关说明设定行政许可的必要性、可行性及其他有关情况的制度。
面对现实生活中日益增多的行政许可，人们通常会不由自主的询问：为什么又要设定行政许可?提出设定行政许可动议的机关对此应当加以说明。说明理由制度能够有助于制定机关判断设定行政许可的必要性、可行性，从而减少不必要的行政许可。
本条规定，起草法律草案、法规草案和省、直辖市人民政府草案，拟设定行政许可的，起草单位应当向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。起草机关的说明主要解决两个方面的问题：一是设定行政许可是否具备必要性。即对社会生活中存在的问题，现有的市场机制、中介机构的力量已经无法解决，必须需要政府予以干预，并且其他行政管理手段已经用尽仍不能解决问题。提出设定行政许可的动议的机关应当有充分的信息可以说明设定行政许可的必要性。二是设定行政许可制度的是否具备效益性。为解决问题而设定的行政许可制度，对社会总体而言，应当收益大、成本低。如果设定某项行政许可所要解决的问题取得的社会总体收益小于实施行政许可后造成的社会总体成本，那么，设定行政许可制度必然妨碍社会进步，影响生产力发展，是不应当设定的。在我国，行政许可的起草单位一般较为忽视为解决社会问题而设定的行政许可本身可能带来的社会成本问题。近些年来，为了加强产品质量，整顿经济秩序，我国设定了不少产品许可、资格许可，就其设定必要性而言，都是有道理的，但是一旦实施就出现相反的社会效果，老百姓办事很难，社会守法成本过大，社会效益不佳。
第二十条 行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价;对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。
行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。
公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议0
【释义】本条是关于行政许可评价制度的规定。
设定行政许可的必要性、范围大小、实施手段应当随着经济社会环境的变化而变更。行政许可事项存在的合理性，不是一个静止的事物，对其认识、评价也应与时俱进，随着经济社会环境的变迁不断有所调整。为此，许多国家的立法中都规定了规制立法的评估制度。如，日本内阁法制局、财政部预算局与公共事务管理大臣的行政管理局负责审查政府规制的必要性。有关规定的立法要有相应的条款规定，规制通过后3至10年要对规制制度进行复审。在我国，社会主义市场经济体制与行政管理体制改革仍在进行之中，许多行政许可事项的设定呈现阶段合理性的特点。因此，对已经设定的行政许可事项应当作出评价，相应决定是否予以保留、取消或者修改。
对已经设定的行政许可进行评价，其审查要点是：(1)必要性。对过去有必要设定行政许可的事项，现在是否仍有存在的合理性。对于公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的行政许可事项，应当及时予以修改或者废止;(2)有效性。实施的行政许可手段是否达到了预期管理目标，有关行政许可的制度设计是否需要重新设计。如在安全生产方面，我国设立了过多的行政许可，但是煤矿安全事故仍频频发生，这就要求我们反思实施行政许可的行政体制是否合理、机制是否得当;(3)效益性。实施行政许可取得的社会效益是否高于社会的守法成本;(4)公平性。实施行政许可的收益和成本负担，对不同的社会主体是否公平。如提高环境行政许可的标准，是否对大企业有利，而对中小企业严重不利;(5)优先性。即便符合前述四项指标，由于行政管理资源的有限性，在不能同时执行多种相互冲突的行政许可制度时，也应当考虑保护对社会总体效益更大的行政许可。如随着经济的发展，有关环保方面的行政许可与企业设立方面的行政许可发生冲突时，可能前者更应予以保护，而后者则应让位。
在行政许可评价制度的实施方面，本条规定了三种机制：(1)行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。定期评价以多长时间为宜，一年还是两年还是若干年?本法未作规定，需要结合具体行政许可事项的实际情况相应决定;(2)行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告给该行政许可的设定机关;(3)公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。这样规定，可以拓宽发现问题、收集信息的渠道，便于对实践证明已经不宜继续保留的行政许可事项及时作出调整。
第二十一条 省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。
【释义】本条是关于授权地方人民政府报国务院批准后在本行政区域内停止实施行政许可制度的规定。
目前，我国的行政审批制度改革仍在进行之中。在地方行政审批制度改革过程中，不少地方反映，国家设定的一些行政许可制度，有些是计划经济体制时期制定的，有的已经严重不适应社会主义市场发展的，有权的制定机关不取消有关行政许可，地方仍得执行有关行政许可制度。鉴于各地经济发展不平衡，情况也不一致，为给地方行政审批制度改革创造宽松的法律环境，本条作了较为灵活的规定，授权省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，认为其在本区域内通过其他方式能够达到设定行政许可的管理目的的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。
适用本条规定，只有省、自治区、直辖市人民政府可以提出在本行政区域内停止实施行政法规设定的行政许可的建议，并且有严格的限制性条件：一是有关行政许可事项，可以通过行政许可以外的其他方式解决实际问题，在该行政区域内不再具备实施的必要性。地方人民政府必须结合地方经济和社会发展状况，向国务院说明有关行政许可事项确无继续实施的必要。国务院批准在一个地方停止实施某项行政许可，是与该行政区域内的经济和社会发展情况相联系的。条件具备的地方，才能停止实施行政许可。在一个地方停止实施某项行政许可，不能证明该行政许可在其他地方也没有存在的必要性;二是有关行政许可事项，限于行政法规设定的经济事务的行政许可。鉴于目前政府对经济事务管得过多、统得过死，影响企业的自主性、积极性、能动性的发挥，而公共安全、环境保护等方面政府监管力度仍需加强的现状;同时，考虑到暂停实施行政许可这一做法在实践中仍不太成熟，尚有许多问题需要研究，不宜一下子放得太宽，本条只规定了对行政法规设定的有关经济事务的行政许可实行报经国务院批准后可以